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見證行政立法逐步系統完善
【發布日期】 2019.10.08【來源】 法制日報
【關鍵詞語】 行政立法
【全文】
  一個國家要實行法治,首先要立法,做到有法可依。在過去三十多年間,我曾經參加過“行政立法研究組”等多個立法工作小組,參與過多部行政法單行法的草擬,還在2002年和2015年兩次主持和組織行政程序法統一法典專家建議稿的草擬工作。
 
  在這一過程中,我見證了我國行政立法從分散立法到逐步完善和系統化的過程,以及政府依法行政的能力和運用法治思維、法治方式治理國家、治理社會和解決各種經濟、社會問題能力的提升。
 
  上個世紀80年代初期,我國幾乎沒有一部真正稱得上現代行政法的法律。黨的十一屆三中全會總結歷史經驗,作出把國家工作中心轉移到社會主義現代化建設上來的重大決策,實行改革開放政策,并明確了一定要靠法治治理國家的原則,行政立法工作方隨之恢復。
 
  我參與制定的第一部行政法立法,當時叫“國家工作人員法”,出臺時為“國家公務員暫行條例”。那是35年前的一天,我北大畢業留校從事行政法教學研究剛滿兩年,突然收到北大黨委組織部的通知,讓我參與“國家工作人員法”的起草工作。我非常激動,畢竟當時我還只是個助教,能參與這么重要法律的起草工作,我感到非常幸運。
 
  立法起草工作啟動后,我被安排負責公務員工資、福利和退休兩章的草擬工作。立法組每天的日程安排得很緊張,一般是上午各自閱讀材料,下午各自草擬自己分擔的法律草案章節的條文,或為草擬工作收集、整理相關資料,晚上全體成員從法律的體系、結構、擬建立的制度,再到條文的設計、語言的表述,進行深入研討。每周只能在周日休息一天。平時,立法小組全體成員吃住都在招待所,夜以繼日地工作。
 
  這期間,我們立法小組成員經常有激烈的爭論和辯論。每次在爭論、辯論相持不下,誰也不能說服誰時,則暫停討論,去食堂吃夜宵。經過一些思考,再回來繼續討論,或者在第二天討論時,共識往往就自然而然地達成。
 
  當時,因為國內幾乎沒有現成的法律文本可以參考,擺在我們每個立法小組成員案頭的是幾十本《人事工作文件匯編》(從新中國成立到1984年,除“文革”時期外,一般是每年匯編一至兩本),我們認真閱讀,總結黨和國家幾十年的干部管理經驗。在這些文件中,國務院1957年發布的《關于國家行政機關工作人員獎懲暫行規定》,可以勉強稱之為法律法規。
 
  但是,要創建適應時代需要的新公務員制度,僅僅研究和繼承過去的經驗是遠遠不夠的,還必須借鑒國外現代公務員制度運作和人事管理的先進經驗。為此,中組部聯系外交部,向中國駐各國大使館、領事館發函,要求他們盡快收集所在國家有關公務員管理的法律法規和公務員制度運作的相關資料。
 
  在不到一個月的時間里,我們收到從世界各地寄來的大量法律法規文件和經使館工作人員整理翻譯的相關材料,立法組認真地對國外制度進行細心鑒別、分析和借鑒,選擇真正適合我國國情的制度并根據我國國情再加工后予以引用或移植。歷時半年數易其稿之后,于1985年完成提交中組部、人事部領導審議的送審稿。
 
  這部暫行條例是我國第一部公務員立法,也是我國改革開放后啟動的第一部行政立法。1993年出臺的《國家公務員暫行條例》和2005年出臺的公務員法都基本承襲了當時的制度設計,是對原制度設計的修正、補充和完善。
 
  1986年,我參加了全國人大常委會法工委(以下簡稱法工委)組建的行政立法研究組。這個小組由陶希晉老先生牽頭成立,江平老師任組長,羅豪才老師和應松年老師任副組長。小組成員有法工委的肖峋、國務院原法制局的高帆、最高人民法院的費宗袆,學界有中國政法大學的朱維究、中國人民大學的皮純協和王向明,社科法學所的張煥光,我是這個立法組最年輕的成員。立法組還有一些外圍的非正式成員參加,比如汪永清、江必新、于安、胡建淼、張樹義、江嘉禧、馮軍、劉莘、湛中樂等,他們先后參加進來草擬條文或參與討論。
 
  行政立法研究組要求小組成員不脫離單位教學研究工作和實務部門實務工作,利用業余時間進行立法研究,立法組不定期開會討論和短時間集中草擬,這一點與前一個立法組的工作方式完全不同。要求大家先分別起草,然后一起討論。
 
  那時候,行政立法研究組受法工委委托起草行政法的“毛坯”,我們的稿子不叫“草案”,而叫“試擬稿”。當時我們有點追求大而全,想制定出一個法典式的行政法基本法或行政法通則,把所有行政法規范都寫在一個稿子里。這樣的體系太龐大了,寫出來可能有幾十萬甚至上百萬字。全世界都沒有先例,當時法治發達國家也都只有行政程序法。結果我們忙了半年左右,寫不下去。陶老看后,也覺得不行,只能另起爐灶。
 
  1987年,制定民事訴訟法(將1982年的試行稿修訂為正式法律)提上了立法日程。立法機關討論了很久:到底應該在民事訴訟法里專章規定行政訴訟,還是將行政訴訟規范從民事訴訟法中獨立出來單獨制定一部法律?最終立法機關確定單獨起草行政訴訟法。陶老贊成這個方案。
 
  于是,從1987年五六月份起,行政立法研究組轉而草擬行政訴訟法試擬稿。在行政訴訟法起草過程中,各方面對該法的很多內容、很多條款爭議很大,比如行政訴訟法要不要把“官告官”“官告民”放進來,是設立專門的行政法院還是在法院設立行政審判庭,如何分配舉證責任等等……
 
  之后,大家根據一個總的框架,每個人寫幾個條文,然后拿來一起討論,討論完各人回去改,改完再討論,如此反復,共同討論、反復琢磨、不斷推敲。立法組最終在1988年下半年完成了行政訴訟法試擬稿的起草,提交給法工委正式起草。這部法律于1989年4月4日通過,自1990年10月1日起施行。
 
  在行政訴訟法之后,行政立法研究組又先后起草了國家賠償法、行政處罰法、立法法、行政許可法、行政強制法等行政法重要法律的試擬稿,對我國行政法體系的建立和初步形成起到關鍵性作用。
 
  在這些單行行政法完成后,我特別希望推動出臺一部法典式的行政程序法。從各國實踐看,為了規范行政權力,防止政府濫用權力和腐敗,保障公民的權利、自由、幸福,我們不能只注重以實體法控制政府的權力,還應特別注重行政程序立法,通過行政程序法規范行政權力的行使。
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